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于立:关于推动建立国际竞争组织(ICO)的建议
2018-09-19 14:08  

   

于立

国务院反垄断委员会专家咨询家 中国工业经济学会竞争政策专业委员会主任


原文载于《竞争政策研究》2018年第4期   


摘要:《反垄断法》已经实施十年,在发挥市场配置资源决定性作用的背景下,竞争政策已成为发挥政府作用的得力抓手。国际贸易新时期需要“攻守兼备”的竞争政策,我国大力倡导自由贸易,减少对产业政策的依赖而积极发挥竞争政策的基础性作用。知识产权作为发挥竞争政策作用的重点领域亦需内外协调“保反兼顾”的竞争政策。当前国际贸易争端更实质的是竞争政策的国际冲突与协调,对外,中国可积极倡导推动设立“国际竞争组织(ICO)”,更好体现国际主流经济体利益和全球的发展趋势要求;对内,提升并落实国务院反垄断委员会的职责,进一步完善反垄断执法。

关键词:竞争政策;国际竞争组织;反垄断执法

 

中国的《反垄断法》已经实施十年。它是国家政策体系中处于基础性地位的竞争政策的主要法律依据。在发挥市场配置资源决定性作用的同时,更好发挥政府作用的最得力抓手就是竞争政策。纵观四十年,放眼全世界,我们需要从更高层次认识竞争政策的功能,并在更大程度和更广范围,特别是对外关系上发挥竞争政策的作用。这是新时期治国处世的首选法宝。

近年来,特别是特朗普任美国总统执政以来,国际经贸关系发生了并将继续发生一些明显变化,对中国利弊皆有。但有规律可循,也对竞争政策提出了新要求。

一、国际贸易需要“攻守兼备”的竞争政策

过去,我国常被国际社会冠以“闭关锁国”和贸易保护的形象。但“改革开放”后,特别是2008年国际金融危机后,全球经济中贸易保护主义抬头,甚至出现逆全球化倾向,而我国多次在国际组织会议和论坛上,大力倡导自由贸易,反对贸易保护主义,成为经济全球化的积极倡导者和实际受益者。国际贸易转守为攻的过程,也是我国经济整体竞争力由弱渐强的过程。既然如此,我们在国内政策制定和国际贸易谈判中,就应顺势多打竞争政策之牌。

在国内政策制定中,我国经济已经到了一个新的阶段,应该逐步减少对产业政策的依赖,转而更大程度发挥竞争政策的基础性作用。比如,多鼓励科技含量高、环保节能的企业和行业加快发展,并及时消化过剩产能和淘汰“僵尸企业”。这样对内强身健体,对外也可消除对中国反倾销的借口,又可避免产业政策引起的不公平竞争。

在处理对外贸易关系或谈判时,我们既遵守国际竞争规则,同时大力倡导国际间公平竞争,讲清对全球经济共同利益的好处,并批评贸易保护主义的短视和对竞争秩序的破坏。这样,容易形成国际经济学界和政界的共识,得到普通民众的理解。

二、知识产权需要“保反兼顾”的竞争政策

 知识产权是发挥竞争政策更大作用的重点领域。一方面,我们还有软肋,经济整体上体量大但质量不高。另一方面,美国最近又威胁“重启301条款”,表面上是为了减少贸易逆差,实则是知识产权保护背后的产业竞争。因而,我们也不应就贸易论贸易,可用知识产权领域的反垄断政策以攻为守,争取一些主动权。同时,对内加大对创新程度高的知识产权的保护力度,激励原始研发。   

保护知识产权(“保”对应知识产权法)与反对滥用知识产权排除限制竞争(“反”对应《反垄断法》),不能单独推行,更不能对内顾此失彼,对外被动应对,必须“内外协调,保反兼顾”。一般规律是,知识产权弱国对内“重保轻反”,对外则“重反轻保”;知识产权强国对内“重反轻保”,对外则“重保轻反”。最近,我国反垄断机构对三星、海力士、美光等三家存储芯片公司展开立案调查,就是以攻为守的例子。我们过去的教训是对外相对“保多反少”。当我国在2025-2035年,实现知识产权由弱国到强国的转变时,竞争政策整体上也应转为对内“重反轻保”,对外“重保轻反”。

三、对策性建议

(一)对外积极倡导推动设立“国际竞争组织”(ICO)

当前国际(比如中美)经贸争端已经不是表面的贸易问题,更实质的是竞争政策的国际冲突与协调,未来将更是如此。美国在很多方面(如TPP、巴黎协定、G7峰会)战略退却,逐步失去主导权,我们正好乘机而上,但不是硬碰,主要应在软实力上下气力。软实力的突出表现之一就是主导制定国际规则。比如,积极倡导并推动设立国际竞争组织(ICO,International Competition Organization)就是重要选项之一。

大量迹象表明,WTO在国际贸易领域已经力不从心,更难以解决竞争政策的国际冲突与协调问题。近年来,单独新设国际竞争组织的呼声越来越高。对此,中国具有得天独厚的优势,应起到主导者作用。中国经济体量大,国际影响日益增长,反垄断执法更是后起之秀。倡导设立ICO,好处对人对已都显而易见。中国不必再特意追求其他国家承认市场经济地位,可以借机回避国际贸易的某些争端,能够更好体现国际主流经济体利益和全球经济的发展趋势要求。即使最终成立不了正式的ICO,其倡导和参与的作用也不可低估。

国际竞争组织(ICO),总部可考虑设在北京或上海,正式设立可分步实施。现有的“国际竞争网络”(ICN,International Competition Network)就是个可借用的平台。ICN成立于2001年,是个国际非政府组织,最初由美国、欧盟、日本等14个国家(地区)的16个反垄断机构发起成立,目前有120个国家的130多个竞争机构会员,涉及110多个司法辖区。它下设5个研讨咨询性质的工作组,分别是垄断协议、经营者集中、滥用市场支配地位、竞争倡导和竞争效果评估。这些工作组与中国《反垄断法》在宗旨和内容上高度一致。

我们过去对竞争倡导重视不足。竞争倡导对内以宣传为主,国际间以争论为主。现有的ICN和期望中的ICO,都是竞争倡导的最好国际平台。我们应善于在国际场合用竞争理念,据理力争,有底线也有博弈。

(二)对内提升并落实国务院反垄断委员会的职责

提升国务院反垄断委员会的职责既有利于对外推动ICO的设立,对内也有利于进一步完善反垄断执法。现有的国务院反垄断委员会在落实《反垄断法》所规定的主要职责,如研究拟订竞争政策,发布竞争评估报告,特别是协调反垄断行政执法工作等方面,需要改进之处较多,也仍有组成人员变动频繁、职责不清、有名无实的缺欠。

应考虑把反垄断委员会建成常设实体机构,并按职能下设具体执法机构((如垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、知识产权反垄断、国际竞争政策等)。即使在现有的框架下,也应尽快选派专人对应参与ICN各工作组的工作,同时宣传介绍我们的执法经验,消除对中国的误解和偏见,还可吸纳其他国家的经验。新的国家市场监督管理总局组建后,原由国家发改委牵头的“公平竞争审查工作部际联席会议”制度如何延续,尤其值得重视。应明确把独具特色又国际认可的“公平竞争审查”纳入反垄断委员会的日常工作。该项制度也是从源头上规避国内有关政策抵触国际竞争政策要求的必要措施。

此外,建议尽快建立正式、统一和专业的国务院反垄断委员会中外文网站,定期或不定期发行中外文《竞争政策简报》,及时公布有关的司法解释、指南条例、审查动态、重点关注领域、重要案件审理情况及法理依据。网站要实现国际性、统一性、权威性、及时性、指导性和公开性要求。这也是提升我国竞争政策国际影响力的有效途径。

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